社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展的一個組成部分。上世紀90年代后期建立的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，既為改革中的就業(yè)崗位變動設(shè)置了企業(yè)職工養(yǎng)老安全網(wǎng)，又構(gòu)建了與市場經(jīng)濟和人口老齡化相匹配的社會養(yǎng)老保險制度框架。然而機關(guān)事業(yè)單位特別是公務(wù)員養(yǎng)老制度依然保持著計劃經(jīng)濟時代遺留的等級制退休待遇保障。

　　在這兩種養(yǎng)老制度并行的十多年里，不同制度下養(yǎng)老金的平均給付水平差距拉大，不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)企業(yè)職工及退休者強烈不滿，而且也引起政府決策層的關(guān)注。2008年，包括整合“雙軌制”養(yǎng)老安排在內(nèi)的事業(yè)單位改革開始在廣東、上海等省市試點。可是由于公務(wù)員在改革中例外，事業(yè)單位人員順勢攀比，雙軌制整合遭遇重重阻力而遲滯不前。

　　現(xiàn)行的社會養(yǎng)老制度安排何止是僅有“雙軌”，考慮到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，“多軌制”的提法更符合實際情況。多軌制養(yǎng)老安排中內(nèi)含的規(guī)則不一，使得不同身份的利益相關(guān)群體之間在義務(wù)和待遇上的攀比愈演愈烈。這不但有損社會養(yǎng)老保障體系的財務(wù)可持續(xù)性，而且還導(dǎo)致社會疏離與日俱增。因此，整合社會養(yǎng)老保障體系中的多軌制，既是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和促進社會經(jīng)濟發(fā)展的必要步驟，也是繼續(xù)推進計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和增強社會均衡的有效措施。

　　基于預(yù)防老年貧窮、熨平生命周期消費和激勵勞動者市場表現(xiàn)的考慮，可對現(xiàn)有社會保險制度從以下幾個方面加以改進：

　　建立覆蓋全體國民的普惠制公共養(yǎng)老金

　　第一，合并城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，將財政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金分離出來，轉(zhuǎn)化為覆蓋全體國民的普惠制公共養(yǎng)老金。

　　全國統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金給付水平，可以參照最低生活保障(低保)標準確定，地方政府則根據(jù)當?shù)氐奈飪r水平，動用地方財政資金加以調(diào)整。這種做法，與現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財務(wù)安排別無二致。

　　對于普惠制公共養(yǎng)老金的質(zhì)疑主要來自兩個方面，一是它將墊高整個養(yǎng)老保障體系的成本卻未見得能消除不公平;二是城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一則會財政負擔過重。

　　普惠制公共養(yǎng)老金的首要功能是預(yù)防和消除老年貧窮，而非化解現(xiàn)有養(yǎng)老保障體系的所有問題。2009年，老年人約占農(nóng)村低保人口的34%。2010年，城鎮(zhèn)老齡人口中有23%左右的人月均收入370元，但空巢老人每月的醫(yī)療開支就達153元，其生活之困窘由此可見一斑。此外，當前的低收入就業(yè)者特別是其中的女性，即使參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，由于不得不選擇最低繳費基數(shù)，加之正規(guī)就業(yè)時間及保險繳費年限較短，到退休時也將由于養(yǎng)老金數(shù)額過少而難免陷入貧窮。因此，普惠制公共養(yǎng)老金與社會醫(yī)療保險和老年照料保險相匹配，對于每一位國民特別是低收入者可謂最終兜底的安全網(wǎng)。

　　普惠制的公共養(yǎng)老金無疑也有利于勞動力流動。在就業(yè)市場中，無論是經(jīng)濟周期還是結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的供需變化，都可能會使勞動者在失業(yè)和就業(yè)、正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)之間變換位置，或是出于其他原因在就業(yè)崗位和地域之間遷移。如今，中國城鎮(zhèn)勞動力當中(包括農(nóng)村遷移工人)有一半以上的非正規(guī)就業(yè)者。其中多數(shù)非熟練勞動者的就業(yè)和收入不穩(wěn)定(農(nóng)業(yè)勞動力也具有收入不穩(wěn)定特征)，故而保險費征收成本也相對高昂。這些都會影響他們的繳費連續(xù)性，普惠制公共養(yǎng)老金的非繳費特征，恰好化解了這一難題。

　　此外，普惠制的公共養(yǎng)老金本身即有縮小城鄉(xiāng)差別和減少不公平的作用。

　　從長期看，以貧困線或低保線為基準確定普惠制公共養(yǎng)老金給付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相關(guān)者的基本生存需求而具有凝聚和穩(wěn)定社會的功能，而且還因省卻家計調(diào)查而顯著減少運行管理成本。如果僅計算每年的發(fā)放金額，其總量大約相當于同期G D P的半個百分點。可見，這一制度亦具有財務(wù)可行性。就近期的多軌制整合而言，有了廣泛認同的公共養(yǎng)老金基礎(chǔ)，推進其他養(yǎng)老政策改革的政治可行性也將大為增加。