昨日上午，全國人大常委會辦公廳新聞局舉行了集體采訪活動，邀請行政法專家、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安，法學(xué)專家、清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波，最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇，以及全國人大常委會法工委行政法室副主任童衛(wèi)東、副處長黃海華，就新修改的行政訴訟法進行了詳細解答。成都商報等全國多家媒體就行政訴訟法修改的相關(guān)重點、熱點問題現(xiàn)場集體采訪。

　　成都商報記者 周茂梅 北京攝影報道

　　背景

　　實施24年

　　行政訴訟法首次大修

　　現(xiàn)行行政訴訟法于1990年10月1日起實施，此次為該法實施24年來的首次大修。去年12月23日，該法修正案草案首次提請十二屆全國人大常委第六次會議審議，歷經(jīng)三次審議于11月1日通過，并將于2015年5月1日起施行。

　　解讀

　　何海波：

　　這次行政訴訟法修改有一個重要背景，即四中全會的決定。實際上，行政訴訟法的修改與四中全會決定的起草幾乎是同步進行的，它的內(nèi)容基本體現(xiàn)了四中全會的精神。從內(nèi)容上看，行政訴訟法不但涉及老百姓與行政機關(guān)的關(guān)系，還涉及法院與行政機關(guān)的關(guān)系，它幾乎包含了依法治國的各個環(huán)節(jié)。所以，行政訴訟法的修改實施，應(yīng)當是全面落實依法治國方略的一個抓手，也將是全面推進依法治國的一塊“試金石”。

　　童衛(wèi)東：

　　這部法律的一審是在三中全會結(jié)束時開始的，可以說這部法律的立法過程是貫徹三中全會、四中全會精神的過程，三中、四中全會精神在這部法律當中都有體現(xiàn)。

　　立法目的增加了“解決行政爭議”

　　新修改的行政訴訟法

　　第一條 為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。

　　解讀

　　姜明安：行政訴訟法第一條規(guī)定的立法目的，這個改得很好。一是，行政訴訟的目的不單純是監(jiān)督和救濟，還有一個目的是解決糾紛，這是二審稿、三審稿才加進去的。我們也提出了很多意見，行政訴訟通過各種方式解決了，老百姓不告了，握手言和了，這樣不好嗎?二是把原來的維護去掉了，原來的規(guī)定是“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使”，現(xiàn)在的規(guī)定是“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使”，行政訴訟就是為了監(jiān)督，行政機關(guān)有強制的手段，需要你維護嗎?行政機關(guān)可以處罰、強制、拆房子、罰款，還需要你幫忙維護嗎?現(xiàn)在告到法院，就是要監(jiān)督行政機關(guān)。

　　王振宇：在第1條總則中明確提出，增加了解決爭議，我們理解這個解決爭議是實質(zhì)解決，過去沒有這么寫，直接把一個高級的功能提出來，就是“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政”，這個功能的發(fā)揮必須建立在行政爭議實質(zhì)解決的基礎(chǔ)上，這是很重要的，而且有很多實質(zhì)內(nèi)容。

　　一是向著無漏洞的權(quán)利保護方向努力。行政訴訟法所保護的權(quán)利范圍，在過去人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上做了擴展。條文中加上了“等”字，這個“等”字還存在解釋空間，這也是實事求是的。我們可以隨著實踐的發(fā)展，通過司法和社會的努力，把大家認為需要保護的權(quán)利、形成共識的都納入進來，這是留有空間的。

　　擺脫地方干預(yù) 跨區(qū)域管轄入新法

　　新修改的行政訴訟法

　　第十八條第二款 經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。

　　解讀

　　姜明安：第十八條第二款規(guī)定可以經(jīng)過最高人民法院批準，由高級人民法院指定一個法院受理其他行政案件。第18條第2款是非常專業(yè)的規(guī)定，北京高級法院可以指定海淀法院受理西城區(qū)、朝陽區(qū)的行政案件。原來的規(guī)定只能是審第一審案件，現(xiàn)在把第一審去掉了，指定法院可以受理行政案件，實際上也可以受理第二審案件�；鶎臃ㄔ骸⒅屑壏ㄔ憾冀鉀Q了管轄問題。最高法院設(shè)立了巡回審判庭，解決高級法院的異地管轄問題。經(jīng)過一審、二審再不行的，可以到巡回庭審，就可以擺脫了地方干預(yù)、地方保護主義。這一點，我認為是這次法律修改中最亮的亮點，所以我把它放在第一。

　　何海波：這次行政訴訟法修改調(diào)整了法院的管轄，對告縣政府的案件統(tǒng)一由中級法院來受理，法院還可以成立跨區(qū)域的法院來受理行政案件，最高法院還可以對行政案件進行巡回審理。另外，法院在司法審查的武器上也增加了，比如行政訴訟法規(guī)定了對“明顯不當”的行政行為，法院可以判決撤銷。

　　我關(guān)心的是以后法院判決原告勝訴的比例會有明顯提升嗎?從前幾年統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，法院一審判決原告勝訴的比例不到10%，即使考慮到有少量原告在二審中勝訴，整個行政訴訟通過法院判決勝訴的仍不超過10%。今后這個勝訴率會不會有明顯的提升?

　　再有，法院判決結(jié)案的比例會不會有明顯提升?我們現(xiàn)在起訴到法院的案件中，判決結(jié)案的只有三成左右，七成案件是以原告撤訴或其他方式解決的。2013年全國法院處理的一審行政案件中，原告撤訴占了一半。這些撤訴，相當一部分是法院做了協(xié)調(diào)后原告撤訴的。如果法院更有權(quán)威，能夠?qū)Π讣�是非作出公正判決的情況下，判決結(jié)案的比例會不會因此提升?這是要關(guān)注的第二方面。

　　借助鐵路法院體系 跨區(qū)審理行政案件

　　■問題來了…… 一審行政案件集中管轄到一個法院之后，又出現(xiàn)了一個新的問題，地方的行政干預(yù)就到更高的層面，勝訴率還是很低。另一方面案件集中審理后，行政庭案多人少，行政案件往往就是流于形式的一種審判，面對這樣一個情況，新的行政訴訟法修改之后，在法律上有沒有對勝訴率保障的規(guī)定?

　　解答

　　在新修改的行政訴訟法通過當日的新聞發(fā)布會上，最高法副院長江必新表示，將指定一些法院審理跨區(qū)域行政案件，利用原鐵路法院框架，把一部分行政案件，與交通有關(guān)的刑事案件、與行政訴訟有關(guān)的民事案件，指定到鐵路中院或基層法院管轄。江必新表示，這種法院“現(xiàn)在正處在試點階段。在不久的將來要選擇幾個法院掛牌，以審理行政案件為主，但不是專門只審理行政案件”。

　　王振宇：集中管轄的試點，從去年就開始發(fā)文件推廣這個經(jīng)驗了，讓各地開展這項試點工作。集中管轄是在之前的異地管轄、交叉管轄的基礎(chǔ)上，把它常態(tài)化、固定化。原來是個別案件臨時的交叉或者是異地的管轄。常態(tài)化有其好處，不用一事一議了，是比較徹底的解決。它對行政審判力量的集約化專業(yè)化也有很大好處，同時對我們的隊伍建設(shè)也是有好處的。我們后來發(fā)現(xiàn)，這個設(shè)想還是存在很多障礙，它不能徹底地擺脫干預(yù)。實踐中，我們發(fā)現(xiàn)運轉(zhuǎn)之初效果很好，但過了一兩年又有回潮的現(xiàn)象。所以，真正要解決這個問題，還必須要往前邁一步，讓行政審判體制和我國憲法、組織法配套、銜接起來，要與十八大、十八屆三中全會尤其是四中全會提出的精神結(jié)合起來。現(xiàn)在的改革也正在進行，從國家層面、頂層設(shè)計上來看，最高法提出的借現(xiàn)有的司法資源、借鐵路法院的機制，解決行政案件的跨區(qū)審理，這個改革已經(jīng)啟動了，經(jīng)過了中政委的同意。

　　行政訴訟可調(diào)解 前提必須合法自愿

　　新修改的行政訴訟法

　　第六十條 人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。

　　調(diào)解應(yīng)當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。

　　解讀

　　姜明安： 第六十條，這種案件可以調(diào)解，也是我極力主張的。行政訴訟就是為了要解決爭議、解決矛盾，不是為了打官司而打官司，所以有自由裁量權(quán)，既可以罰3倍，也可以罰4倍，只要在法律范圍內(nèi)，這是沒有問題的。

　　黃海華：剛剛講的調(diào)解問題，在立法過程當中確實有一些擔(dān)心，原來是不適用調(diào)解，現(xiàn)在是放開了。我們在技術(shù)上也做了一些處理：一是在調(diào)解第二款中規(guī)定合法、自愿原則，這個原則要立住，不能隨便和稀泥，有一個底線;二是如果調(diào)解有問題之后，在審判監(jiān)督程序中，在法院依法啟動再審和檢察院提出抗訴的檢察建議過程中，把調(diào)解也加進去了;三是要控制調(diào)解的話，除了原則性的規(guī)定和制度約束外，還有一些程序性的要求，要制作調(diào)解書，都要明確化。我們在附則中有一條規(guī)定，參照民事訴訟法規(guī)定中專門點出有關(guān)調(diào)解的東西符合行政訴訟性質(zhì)的，也可以適用民事訴訟法的有關(guān)調(diào)解程序性的規(guī)定，在程序上也加以了限制。從不同角度約束它，從范圍、原則、制度、程序上約束，把這個風(fēng)險降得更低一點。

　　復(fù)議機關(guān)是否“維持”都要當被告

　　新修改的行政訴訟法

　　第二十六條 經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告;復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。

　　解讀

　　姜明安：原來規(guī)定，行政復(fù)議維持原來的行為是由原行政行為機關(guān)做被告，復(fù)議機關(guān)就是維持，如果不做被告，它就要一直維持，當然也有改變的�，F(xiàn)在的規(guī)定好了，維持也要做被告，兩個是共同被告。行政機關(guān)做被告，復(fù)議機關(guān)也做被告，所以現(xiàn)在就不敢隨便維持了，這是一個很好的修改。

　　何海波：原來的規(guī)定是，復(fù)議機關(guān)維持行政行為的不當被告，如果改變行政行為的要當被告。所以，復(fù)議機關(guān)本著“多一事不如少一事”的心態(tài)，寧可當“維持會”，以至于行政復(fù)議案件接近70%是直接維持了事的。復(fù)議制度的功能已嚴重退化。因為復(fù)議的無用，到復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議的案件，甚至不如到法院訴訟的案件多。一個理想的制度設(shè)計應(yīng)當是，我說一個大略的概念，全國每年一千萬復(fù)議案件、一百萬訴訟案件、十萬信訪案件。

　　這次行政訴訟法規(guī)定復(fù)議機關(guān)一律要當被告，從短期內(nèi)可以促進行政復(fù)議機關(guān)更好地履行復(fù)議職責(zé)。

　　改進復(fù)議制度 科學(xué)恢復(fù)復(fù)議功能

　　■問題來了…… 新刑訴法規(guī)定了復(fù)議機關(guān)是共同被告，增加了復(fù)議機關(guān)的職責(zé)，強化了他們的職責(zé)，目前有沒有擴大復(fù)議渠道的措施?

　　解答

　　姜明安：行政復(fù)議法的修改已經(jīng)啟動了，估計明年應(yīng)該可以出臺。行政復(fù)議的體制、方式都會有很大的改變。現(xiàn)在全國有好幾十個地方都在做，原來是書面審理，現(xiàn)在甚至可以開庭審理，復(fù)議應(yīng)該是比訴訟的多，而不是訴訟比復(fù)議多。

　　童衛(wèi)東：行政復(fù)議法的修改已經(jīng)列入立法計劃了，但由于涉及到復(fù)議體制的問題，國務(wù)院法制辦正在研究這個問題，現(xiàn)在沒有按計劃提交常委會審議。

　　何海波：行政復(fù)議案件確實太少。案件少的主要原因不是老百姓不懂告，也不是復(fù)議機關(guān)設(shè)置太復(fù)雜，而是老百姓感覺復(fù)議機關(guān)沒用、不如直接上法院。如果復(fù)議真正變得有效了，會有更多人選擇復(fù)議。這也是我們主張復(fù)議機關(guān)當被告，倒逼行政復(fù)議機關(guān)認真履行職責(zé)的初衷所在。

　　實行立案登記制 鼓勵法治渠道解決糾紛

　　新修改的行政訴訟法

　　第五十一條 人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當?shù)怯浟�案�?/p>

　　第五十二條 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應(yīng)當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。

　　解讀

　　姜明安：第五十二條規(guī)定，到法院告狀不立案、也不作出裁定的，原告過去沒有辦法，把你推出去，你什么東西都沒有。現(xiàn)在不立案、不裁定，規(guī)定可以到上級法院告狀，上級法院自己受理、自己審理，或者指定其他法院審。

　　被告出庭 不等于“一把手”必須出庭

　　新修改的行政訴訟法

　　第六十六條第二款 人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關(guān)或者被告的上一級行政機關(guān)提出依法給予其主要負責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。

　　解讀

　　姜明安：行政審判負責(zé)人出庭，原來告官不見官的問題現(xiàn)在解決了。當然不是每次都出庭，萬一出不了庭，也要指定其他人出庭。這個問題我們在實踐中還沒有看到這樣規(guī)定的，我比較重視這一點，全國沒有做統(tǒng)一規(guī)定。

　　童衛(wèi)東：被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當出庭應(yīng)訴，現(xiàn)在很多案件發(fā)生在基層，如果每個案件，局長、縣長都出庭，也不現(xiàn)實。法律規(guī)定，不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。行政機關(guān)負責(zé)人未必每個案件都要出庭，但是每個案件都必須委派行政機關(guān)的工作人員出庭，這個要予以保證，不能只派律師出庭了。

　　行政機關(guān)拒不執(zhí)行 負責(zé)人將直接受罰

　　新修改的行政訴訟法

　　第九十六條 行政機關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：(一)對應(yīng)當歸還的罰款或者應(yīng)當給付的款額，通知銀行從該行政機關(guān)的賬戶內(nèi)劃撥; (二)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對該行政機關(guān)負責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款;(三)將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告;(四)向監(jiān)察機關(guān)或者該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院; (五)拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留;情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　解讀

　　姜明安：一審稿就有第九十六條了。行政機關(guān)不執(zhí)行，或者法院判了不執(zhí)行，原來一點辦法都沒有，現(xiàn)在加了三個辦法：一是原來罰行政機關(guān)的，不痛不癢，現(xiàn)在改為罰負責(zé)人。二是不執(zhí)行的要予以公告。在報紙上、在互聯(lián)網(wǎng)上公布行政機關(guān)不執(zhí)行的，這比罰款還厲害。三是情節(jié)惡劣的，還可以拘留，這一般不會實行，但有一個威懾作用，一把劍懸在那里，基本上不用，但是能起到威懾作用。

　　王振宇：現(xiàn)在我們?nèi)绾伟堰@部法律貫徹好、落實好，需要通過后續(xù)的司法解釋，以及一些個案確立的標準做成案例，目前我們的案例制度也是司法改革其中一個很重要的內(nèi)容。在2010年，我們就推出了指導(dǎo)性案例的制度，目前看來，它已經(jīng)產(chǎn)生了越來越大的影響。有很多這樣的方式，我們會繼續(xù)把好的立法精神一步一步地落地。