在湖北十堰、陜西延安“削山造城”引發(fā)社會公眾的廣泛關(guān)注后，低調(diào)潛行已久的“低丘緩坡改造利用”試點的規(guī)范工作，已經(jīng)納入國土資源部2013年的工作計劃。作為全國土地工作的主管部門，國土資源部正抓緊研究“低丘緩坡改造利用試點”的配套政策。

　　目前，國土資源部正在研究對“低丘緩坡改造利用”土地實施用地計劃指標單列、先征后轉(zhuǎn)、降低土地出讓價格、減免相關(guān)土地稅費等政策，以穩(wěn)步推進試點工作。在18億畝耕地紅線之下，低丘緩坡改造利用試點已經(jīng)成為下一輪經(jīng)濟增長中重要的新增建設(shè)用地來源之一。

　　經(jīng)國土資源部批準，浙江、江蘇等地均已開始進行“低丘緩坡改造利用試點”。由于每個批準試點省份只有1~2個試點城市，未被納入試點范圍的省份、城市要求擴大“低丘緩坡改造利用試點”的呼聲甚高。在政府完成換屆之后，經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的土地需求十分巨大。

　　推進“試點”

　　“說削山造城不太準確，經(jīng)過我們批準的地方政府進行的這項工作，應(yīng)該叫做低丘緩坡改造利用試點。”4月24日，一位不愿具名的國土資源部官員向《中國經(jīng)營報(博客,微博)》記者解釋。至于之前曾引起廣泛爭議的湖北十堰、陜西延安的削山造城，他不愿做出評價。

　　所謂低丘緩坡利用試點，是指結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域統(tǒng)籌，通過創(chuàng)新土地管理制度，調(diào)整城鄉(xiāng)用地布局，通過引導工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)盡可能低丘緩坡等劣質(zhì)農(nóng)用地和未利用地進行平整、改造和利用，提高土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力。

　　按照目前試點規(guī)定的工作流程，低丘緩坡土地開發(fā)一般先要整體平整土地和布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并留下2～3年時間進行自然沉降，而后再進行開發(fā)利用。

　　對于“低丘緩坡利用改造試點”的工作，國土資源部已經(jīng)做出部署。多位地方國土系統(tǒng)的負責人向本報記者證實，“穩(wěn)妥推進低丘緩坡利用改造試點”已經(jīng)列入國土資源部2013年的重點工作之一。按照這一部署，國土資源部已經(jīng)開始著手批準有關(guān)試點工作。

　　截至本報記者發(fā)稿時，國土資源部已經(jīng)陸續(xù)批復了浙江、湖北、云南、江西、貴州等省份開展“低丘緩坡利用改造”的試點工作。按照目前批復的試點方案，在上述試點省份中，每省選擇2~3個城市、每個城市中選擇2~3個項目區(qū)進行該項試點工作。試點范圍受到較為嚴格的限制和控制。

　　“由于試點中，對于現(xiàn)有土地管理制度和法律體系有一定的突破，所以試點的范圍不可能太大。”浙江大學公共管理學院副教授楊遴杰告訴本報記者，他多次參與了國土資源部組織的有關(guān)領(lǐng)域工作的調(diào)研。

　　記者了解到，由于目前試點范圍規(guī)模偏小，而地方政府完成換屆后經(jīng)濟發(fā)展的訴求較為強烈，多省市地方政府已經(jīng)要求繼續(xù)擴大“低丘緩坡利用改造試點”的范圍。“我個人認為，在現(xiàn)行土地管理制度和法律框架的調(diào)整、修訂沒有完成前，國土資源部很難大規(guī)模批復這項試點工作。”楊遴杰表示。

　　缺口倒逼

　　之所以被外界冠以“削山造城”的“低丘緩坡改造利用試點”引起多省份地方政府的廣泛關(guān)注，其絕大部分原因是由于在18億畝耕地紅線壓力下嚴控新增建設(shè)用地和地方經(jīng)濟發(fā)展土地需求的矛盾。

　　記者了解到，最早對丘陵進行改造的浙江省麗水市，就面臨巨大的建設(shè)用地缺口。在與國土資源部門的溝通過程中，麗水市政府主要負責人表示，2009-2011年，浙江省下達麗水市的新增建設(shè)用地指標分別為1847畝、4182畝、4693畝，而當年的用地需求就在6萬畝以上。

　　因此，2006年，麗水南城規(guī)劃范圍被列為浙江省首個低丘緩坡綜合開發(fā)試點。2012年，國土資源部正式批復將麗水列入全國首批低丘緩坡土地開發(fā)試點市。目前，規(guī)模為3707公頃的首期試點區(qū)塊《實施方案》已通過審核。

　　在這一模式下，通過優(yōu)化城市布局，試點項目區(qū)減少占用耕地15500畝，開辟了保護耕地的新途徑。由于當前中國內(nèi)地土地管理制度以占補平衡為基本原則對新增建設(shè)用地進行指標管控，因此，減少占用耕地即為增加建設(shè)用地提供了空間。

　　首次開展試點的浙江麗水市用地缺口的情況并不孤立，據(jù)浙江省國土資源廳分析，全省“十二五”期間建設(shè)用地需求約為260萬畝，而國家下達的新增建設(shè)用地計劃指標預計在140萬畝左右，缺口比例達46.2%。

　　據(jù)國土資源部資料，近年來全國每年實際新增用地都超過1000萬畝，超出當年計劃指標300～400萬畝，供需缺口在1/3以上。

　　記者了解到，在被批復進行低丘緩坡利用試點后，浙江麗水試點項目區(qū)區(qū)塊土地報批全面啟動，涉及林地征占用報批全部完成;東擴一期5.11平方公里用地已完成開發(fā)并交付使用，引進工業(yè)企業(yè)120家，其中45家已開工建設(shè)，在一定程度上解決了用地缺口的問題。

　　配套規(guī)范

　　在陸續(xù)批復地方省份開展“低丘緩坡利用開發(fā)試點”的同時，國土資源部已經(jīng)開始研究對一系列現(xiàn)有土地管理、審批政策進行調(diào)整和改革的可能，以達到穩(wěn)步推進和規(guī)范此項試點工作的目的。

　　記者了解到，在已批復進行試點的省份中，采用了適當增加用地規(guī)模、專項安排計劃指標、實行土地先征后轉(zhuǎn)、允許地方調(diào)整土地相關(guān)費用等一系列對現(xiàn)有土地管理制度和審批手段的調(diào)整。前述國土資源部官員表示，這些政策調(diào)整得到了試點地方政府的認可。

　　不過，有試點地方政府官員反映，試點工作仍受到建設(shè)用地管控、土地審批制度、土地分類標準和土地稅費制度方面的制約。例如，低丘緩坡土地開發(fā)一般先要整體平整土地和布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并留下2～3年時間進行自然沉降，而現(xiàn)行制度規(guī)定，土地平整前必須完成土地征轉(zhuǎn)審批手續(xù)，一次性安排用地計劃指標、繳納土地有償使用費，這對很多地方來說存在較大困難。

　　此外，低丘緩坡土地開發(fā)，在土地平整、水土保持、地災(zāi)防治等方面一般要增加額外投入，但現(xiàn)行的基準地價評定、土地有償使用費收取等并未考慮這些因素，不利于引導建設(shè)項目向山地轉(zhuǎn)移。

　　記者了解到，為了解決這一問題，國土資源部內(nèi)部已經(jīng)開始研究進一步的配套措施。這些尚屬研究階段的配套措施包括，改革土地規(guī)劃計劃管理制度、規(guī)劃計劃指標適度向低丘緩坡開發(fā)試點地區(qū)傾斜、改革現(xiàn)行土地審批方式。根據(jù)低丘緩坡土地開發(fā)的特殊性，將土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批分開進行，即在平整前先根據(jù)建設(shè)時序統(tǒng)一辦理土地征收審批手續(xù)，之后進行場地平整，平整完成后，再根據(jù)項目建設(shè)實際和土地調(diào)控要求，適時辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

　　此外，國土資源部還正在研究適當降低工業(yè)項目利用低丘緩坡土地最低出讓價標準，土地出讓金最低標準可按《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》的10%～50%執(zhí)行;利用低丘緩坡土地配套建設(shè)交通、電力、供水、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，免繳新增費。