城區人口不滿300萬不得采取積分落戶

　　國務院辦公廳昨日印發了《關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，明確了2020年前，約1億農業轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的任務單。

　　具體為，“十三五”期間，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%。

　　為此，《通知》要求全面放開放寬重點群體落戶限制，至于超大城市和特大城市的落戶政策，則要以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要依據，區分城市的主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。

　　但是戶籍人口比重低的超大城市和特大城市，要進一步放寬外來人口落戶指標控制，加快提高戶籍人口城鎮化率。

　　《通知》還提出，大中城市均不得采取購買房屋、投資納稅等方式設置落戶限制。城區常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式。大城市落戶條件中對參加城鎮社會保險的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年。

　　城鎮建設用地增量與“農轉非”落戶數掛鉤

　　《通知》提出，要建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。按照以人定地、人地和諧的原則，實施城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策，完善年度土地利用計劃指標分配機制，保障農業轉移人口在城鎮落戶的合理用地需求。同時，規范推進城鄉建設用地增減掛鉤，建立健全城鎮低效用地再開發激勵約束機制。

　　在農村集體產權制度改革方面，《通知》要求建立進城落戶農民“三權”維護和自愿有償退出機制，確保如期完成土地承包權、宅基地使用權等確權登記頒證，積極推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革。

　　■ 焦點

　　1 特大城市分區制定落戶政策

　　《通知》還提出，特大城市要區分城市的主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。

　　“特大城市還有核心區、環境發展區對于人口的吸納程度不同”，中國人民公安大學教授劉宏斌分析，目前來看，特大城市因建設的不合理分布，導致人口主要集中在城中心，所以需要在疏散人口同時，進行產業轉移和城市功能的結構性改變。

　　“比如在北京，低端產業、能源環境消耗比較大的產業就要向外轉移”，他說，這必然帶來城區人口的變化，所以中心區、外圍區等對于人口的數字要求是不一樣的，對于不同勞動力結構需求也不同。

　　與此同時，還要滿足人民群眾到城市生活的需要，“不能一刀切”，所以只能根據各個城市發展需求的不同和準備進入城市的素質、技術能力的不同，進行區別性的對待。

　　例如，城中心需要高素質人才，低端人才的需求可能降低;外圍地區對低端和高素質人才的需求比例也不一樣，但是城市發展需要新鮮血液和勞動力，所以大城市不可能完全拒絕外來人口遷入，而是可能根據城市發展區域性需求，進行結構性調整。

　　2 除超大城市外放寬落戶條件

　　針對《通知》中，除極少數超大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶條件的要求，劉宏斌表示，通過戶籍制度改變戶籍身份，將有助于農業發展和城市人口結構的調整。

　　“目前我國人口的城市化比例偏低，與發達國家的60%有一定距離”，劉宏斌說，第六次人口普查顯示，目前城市人口不足50%，“這些還不是戶籍人口，里面有2億多流動人口，實際上戶籍不在城市中”。

　　如果不能通過戶籍制度成為“本地人”，則可能導致人口的隨意流動，而目前逐步推行的居住證制度也只是暫時性政策，不能保證流動人口真正享有常住人口的權益。

　　再加上雖然目前有不少省會以下城市放開了落戶條件，但是目前看效果并不理想，“涉及房屋、社保等多個條件”，劉宏斌說，流動人口進城落戶仍存門檻。

　　但是進城后的非戶籍人口，很難再適應過去的生活，所以需要政策讓他們擁有一個“本地人”的身份標簽，能夠享受城市配套的子女教育、養老、失業、低保等各項福利政策。

　　怎樣全面放寬落戶條件?劉宏斌說，需要各地制定細則，比如租房也可以落戶，打零工或者長期就業情況，以及年工資收入等進行評判，“只要能夠適應城市生活就可以”。

　　3 “農轉非”不得要求放棄宅地

　　《通知》要求，不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，或將其作為進城落戶條件。

　　劉宏斌介紹，此前“農轉非”過程中，部分地區發生過為了人口城鎮化率，或是土地財政驅動下的急功近利做法，用強制流轉土地的方式轉變農民身份。

　　“這實際上很人性化地把自主權放在農民手中”，他說，土地等是農民生存的基礎和根本，這一規定實際上表明了不能強制農民離開土地的態度，讓農民能夠自由處置擁有獨立使用權的事物，在進城過程中，權利不會受到侵害和侵蝕。

　　也就是說，農民實現“農轉非”后，可能依然保留著土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權;對于愿意放棄的，也可以通過轉包等方式處置，國家需要出臺詳細后續配套政策。(黃穎)