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“土地財(cái)政”造就了“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地”的模式，其中地方政府、開(kāi)發(fā)商、銀行成為最大的受益者。
對(duì)于城市發(fā)展而言，相比起土地出讓所產(chǎn)生的利潤(rùn)，安居樂(lè)業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要。
20605元/平方米。12月16日，廣州市樓面地價(jià)再度被刷新。“看來(lái)只有中彩票才能買得起房子了。”聽(tīng)到這個(gè)消息，在廣州工作多年的王先生感嘆。
當(dāng)前，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行面臨復(fù)雜局面。一線城市房?jī)r(jià)高昂的頭還沒(méi)有低下，部分二、三線城市又出現(xiàn)上漲。不久前，南京、武漢、杭州等地也都出現(xiàn)高價(jià)地。為堅(jiān)決落實(shí)調(diào)控措施，國(guó)土資源部12月19日發(fā)出通知，要求堅(jiān)決抑制少數(shù)城市地價(jià)過(guò)快上漲趨勢(shì)。
除了流動(dòng)性過(guò)多、通脹預(yù)期增強(qiáng)等因素外，不少人認(rèn)為，房?jī)r(jià)居高不下的重要原因在于有些地方為獲取高額的土地出讓金，采取種種措施，推高地價(jià)、推升房?jī)r(jià)。更有輿論稱，“土地財(cái)政”是高房?jī)r(jià)的罪魁禍?zhǔn)祝巴恋刎?cái)政”不除，房?jī)r(jià)下不來(lái)。
該怎樣認(rèn)識(shí)“土地財(cái)政”？梳理“土地財(cái)政”的來(lái)龍去脈，厘清利弊，尋求治本之策，不僅關(guān)系到房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期健康發(fā)展，也關(guān)系如何防范地方財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等問(wèn)題。
1.土地出讓金收入逐年增多
2009年，全國(guó)土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財(cái)政總收入的46%左右
截至目前，北京、上海今年土地出讓金已破千億元，比去年同期大幅增加。由于土地供應(yīng)量約為過(guò)去兩年的總和，今年全國(guó)土地出讓金有望突破2萬(wàn)億元。
近10年來(lái)，各地土地出讓金收入迅速增長(zhǎng), 在地方財(cái)政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年, 全國(guó)土地出讓金達(dá)9100多億元, 約相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達(dá)到1.5萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政總收入的46%左右。在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過(guò)50%, 有些甚至占80%以上。
“‘土地財(cái)政’是個(gè)俗稱，一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。”中國(guó)土地學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)黃小虎說(shuō)，實(shí)際上，土地出讓后，地方政府還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營(yíng)業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入，這些收入全部歸地方支配。僅此兩項(xiàng)就占到地方稅收的近四成。在一些地方，“土地財(cái)政”成了名副其實(shí)的“第二財(cái)政”，有的甚至成了財(cái)政收入的主要來(lái)源。
附著在土地上的收入，還有名目繁多的費(fèi)。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié)，土地管理、房產(chǎn)、財(cái)政、水利、交通、人防等部門，都會(huì)收取不菲的費(fèi)用。
“如果算上以土地作為抵押向銀行貸款，地方政府的實(shí)際可支配收入會(huì)更多。”中國(guó)人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平說(shuō)，地方政府手中的土地和政府信用是金融機(jī)構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品。近年來(lái)，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長(zhǎng)較快。據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元。而賣地收入是還貸的主要來(lái)源。
拍賣槌一落，少則幾億元多則幾十億元甚至過(guò)百億元的收入就來(lái)了，土地整理一下，就能到銀行換取大量貸款，哪個(gè)地方能拒絕這種“快錢”的誘惑？而要加大投資力度，做大GDP，彰顯政績(jī)，恐怕沒(méi)有比圍繞著土地做文章更短的路徑了。正是認(rèn)識(shí)到土地的資本和資產(chǎn)功能，越來(lái)越多的地方開(kāi)始走上了以“經(jīng)營(yíng)土地”來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”、“經(jīng)營(yíng)發(fā)展”的道路。
2.過(guò)度“以地生財(cái)” 害處多
在“土地財(cái)政”模式下，難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高價(jià)房，有悖于國(guó)有土地為全民所有這一基本屬性。
客觀地說(shuō)，十幾年來(lái)，“土地財(cái)政”對(duì)緩解地方財(cái)力不足、公共品供給融資難，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和提升城市化水平等都有很大促進(jìn)作用，功不可沒(méi)。
“土地財(cái)政”為人詬病，不在于地方政府由此獲得了較為充分的財(cái)政收益，而是獲得這一收益的過(guò)程不盡合理、公平，以及可能帶來(lái)的一系列弊端。
“土地財(cái)政”所帶來(lái)的利益聯(lián)接機(jī)制，最為人詬病。“存在多年的‘土地財(cái)政’，事實(shí)上造就了‘征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地’的滾動(dòng)模式，在這一過(guò)程中，地方政府、開(kāi)發(fā)商、銀行成為最大的受益者。”中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映坦言。
要維持這一模式，并獲取較高收益，就要壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地，再通過(guò)拍賣等方式高價(jià)出讓。幾萬(wàn)元一畝征地，幾百萬(wàn)甚至上億元賣給開(kāi)發(fā)商，征地與賣地之間的巨額利潤(rùn)，讓不少地方以各種形式規(guī)避上級(jí)的規(guī)劃管制、計(jì)劃控制和審批管理，違規(guī)違法用地時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民“被”上樓現(xiàn)象頻頻上演，權(quán)益得不到有效保護(hù)，耕地保護(hù)也面臨空前壓力。而房地產(chǎn)業(yè)是這一模式的下游出口，城市購(gòu)房者最終為高房?jī)r(jià)“埋單”。
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云分析，在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下，地方政府不但是征地的大買家、土地出讓的大賣家，還是收支的大賬房。當(dāng)流動(dòng)性充裕、房地產(chǎn)市場(chǎng)向好時(shí)，地方政府有動(dòng)力、有能力推升地價(jià)和房?jī)r(jià)；而當(dāng)樓市出現(xiàn)危機(jī)，土地交易冷清時(shí)，地方政府的財(cái)政平衡壓力就會(huì)增大，也能通過(guò)構(gòu)筑政策防護(hù)墻，扭轉(zhuǎn)樓市下滑趨勢(shì)。“2008年，各地紛紛出臺(tái)緩交土地出讓金等措施扶持開(kāi)發(fā)商，‘救市’風(fēng)潮席卷南北就是例證。更令人擔(dān)憂的是，這種機(jī)制像個(gè)失去控制的發(fā)動(dòng)機(jī)一樣，很難停下來(lái)。”他說(shuō)。
國(guó)有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應(yīng)目標(biāo)定位于地方財(cái)政的利益最大化，將有悖于其基本屬性，也有悖于國(guó)有即為全民所有這一基本屬性。在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下，難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)不斷上漲，就會(huì)導(dǎo)致住房不斷向富裕家庭集中，大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機(jī)會(huì)減少。“政府獲取土地出讓金及其相關(guān)收入的目的應(yīng)是社會(huì)公共服務(wù)最大化，在缺少必要制度約束情況下，手段往往成了目的，損害了社會(huì)公平。”葉劍平說(shuō)。
“土地財(cái)政”還造成資金過(guò)度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從近幾年情況看，房地產(chǎn)已成為“吸金場(chǎng)”，甚至一些生產(chǎn)服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)型做起了開(kāi)發(fā)商。“這不是好現(xiàn)象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家可以依靠房地產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)。”葉劍平說(shuō)。
