當(dāng)前中國(guó)地方政府投融資平臺(tái)負(fù)債總量之大，已令各方擔(dān)憂其將威脅到經(jīng)濟(jì)安全。

　　據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的估算，目前我國(guó)地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過(guò)6萬(wàn)億元，約相當(dāng)于GDP的16.5%。而2008年初，全國(guó)各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債總額約為l萬(wàn)多億元。

　　2010年伊始，決策層已將清理、整頓、規(guī)范地方融資平臺(tái)納入議事日程。國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》稱，將“更好地發(fā)揮財(cái)政政策在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用，盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。

　　據(jù)了解，目前財(cái)政部正在牽頭制定一份旨在規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的文件。

　　以重慶為例，自2002年來(lái)，在市長(zhǎng)黃奇帆的操刀下，已成功組建了市級(jí)八大集團(tuán)，突破了該市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資的瓶頸。

　　重慶城市建設(shè)投資公司董事長(zhǎng)華渝生認(rèn)為，在當(dāng)前財(cái)稅體制下，城投類公司的存在有其合理性，關(guān)鍵在于這些公司必須厘清與政府的關(guān)系，成為真正的市場(chǎng)主體，并在財(cái)政體系之外建立起確保資金平衡的良性循環(huán)體制。

　　一份建議書

　　有關(guān)方面初步統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有各級(jí)政府投融資平臺(tái)3800多家，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。各地投融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)，拓寬了地方政府的投融資渠道，但另一方面，這類公司運(yùn)作的不規(guī)范，潛伏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　“這種風(fēng)險(xiǎn)甚至成為將金融風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行捆綁的一個(gè)主要渠道，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)已非常迫切。”一位來(lái)自重慶的官員認(rèn)為。

　　以重慶為例，區(qū)縣級(jí)政府組建政府投融資存在普遍缺陷——這一議題在兩會(huì)期間受到重慶團(tuán)的廣泛關(guān)注。

　　重慶團(tuán)提交大會(huì)《關(guān)于規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的建議》顯示，過(guò)去投融資平臺(tái)只集中于省一級(jí)，至多到地級(jí)市，現(xiàn)在，大部分縣級(jí)市甚至區(qū)縣也都設(shè)立了投融資平臺(tái)，許多地方一級(jí)政府甚至擁有十來(lái)家至幾十家各類投融資平臺(tái)。

　　建議稱，當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)存在很多風(fēng)險(xiǎn)。

　　一是財(cái)務(wù)狀況不如人意。一些投融資平臺(tái)中存在著資本金不足或資本金不實(shí)以及抽逃資本金的現(xiàn)象，一些地方政府甚至采取各種變通手法向平臺(tái)注入不實(shí)資產(chǎn)“濫竽充數(shù)”。另一方面，全國(guó)投融資平臺(tái)的總體負(fù)債水平都相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過(guò)80%或者更高。

　　二是治理結(jié)構(gòu)不健全，尤其投融資平臺(tái)高管官員居多，這些官員缺乏必要的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)防范常識(shí)，易導(dǎo)致投資決策的失誤。

　　三是這些投融資公司償債渠道過(guò)分單一的依賴土地。建議稱，這些公司償債來(lái)源大多是建立在土地價(jià)格上漲預(yù)期基礎(chǔ)之上，但如果地價(jià)下跌，土地出讓困難，還款就會(huì)發(fā)生困難，地方政府就必須動(dòng)用其他方式來(lái)償還貸款。

　　銀行對(duì)融資平臺(tái)的涌現(xiàn)地間接的推波助瀾。據(jù)重慶的這份建議，以前給投融資平臺(tái)貸款的主要是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，是地方政府求銀行，屬于“貸方市場(chǎng)”，而現(xiàn)在，尤其是2008年底以來(lái)，各家商業(yè)銀行蜂擁而至，在一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了競(jìng)相給投融資平臺(tái)發(fā)放貸款的局面，變成了銀行求地方政府。

　　由于商業(yè)銀行之間出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性放貸的局面，導(dǎo)致貸款條件不斷放松。

　　建議認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)中央對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)控，建立并完善地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，其中國(guó)家金融監(jiān)管部門應(yīng)把政府融資平臺(tái)納入監(jiān)控觀察范圍。

　　載體還是債體

　　全國(guó)各大城市的政府投融平臺(tái)，也被稱為城投公司，起源于1991年。當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院進(jìn)行新一輪政府投融資體制改革，要求地方政府不再直接負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是將此類建設(shè)活動(dòng)公司化。

　　華渝生稱，過(guò)去地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取的“指揮部”式管理方式，比如重慶要建大橋，就成立一個(gè)項(xiàng)目指揮部，由地方財(cái)政局、建委分管負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)。項(xiàng)目建成后，指揮部也撤銷。

　　這個(gè)體制的弊端在于，因指揮部不是法人，不對(duì)項(xiàng)目終身負(fù)責(zé)，同時(shí)這是一個(gè)草臺(tái)班子，不利于控制投資，常出現(xiàn)超預(yù)算。

　　世行在2007年所做的《關(guān)于中國(guó)重慶投資集團(tuán)的投融資技術(shù)援助報(bào)告》中，對(duì)中國(guó)政府城投類公司涌起的原因還表述道：1994年財(cái)政改革以稅收和收入分配制度取代包干制度，前者降低了地方政府分享財(cái)政總收入的份額，而支出責(zé)任卻沒(méi)有發(fā)生變化；此外，1994年以來(lái)，《預(yù)算法》出臺(tái)，禁止地方政府實(shí)行赤字財(cái)政，“這些都使地方投資公司為地方政府提供了一個(gè)理想化的預(yù)算外平臺(tái)。

　　1991年，上海率先成立城投，之后，重慶、廣東等省市也相繼成立。“這段時(shí)間的操作模式，是政府投融資平臺(tái)只是個(gè)載體，自身并無(wú)資產(chǎn)。”華渝生說(shuō)。

　　當(dāng)時(shí)的城投公司主要由財(cái)政部門、建委共同組建，公司資本金和項(xiàng)目資本金由財(cái)政撥款，其余以財(cái)政擔(dān)保向銀行貸款。1995年，國(guó)家《擔(dān)保法》出臺(tái)后，這種模式難以為繼——財(cái)政不能擔(dān)保，而這類公司沒(méi)有自己的資產(chǎn)，債務(wù)上升，舉步維艱。

　　重慶城投在2002年已走到面臨破產(chǎn)的地步。“報(bào)表凈資產(chǎn)14億，外債還有13億，負(fù)債83%。”華渝生回憶。

　　因資金緊張，城投公司在1997年開(kāi)始變賣資產(chǎn)。曾將重慶李家沱大橋50%的經(jīng)營(yíng)權(quán)出售，引入香港中信泰富1億美元投資，代價(jià)是重慶每年支付中信泰富14.5%的固定回報(bào)，達(dá)1450萬(wàn)美元，而李家沱大橋年均收過(guò)橋費(fèi)不超過(guò)1500萬(wàn)人民幣。可以想象，當(dāng)時(shí)敢簽這樣的合同，資金到了怎樣的困境。

　　此后重慶城投通過(guò)改組，通過(guò)市政府“五注入”等以及一系列運(yùn)作體制，成為具有較高信用的投資公司，曾創(chuàng)下一年開(kāi)工修建五座大橋的奇跡。

　　類似于八大集團(tuán)的各類城投公司也在全國(guó)各地經(jīng)歷著同樣的發(fā)展歷程。但重慶的模式，因種種因素，并未廣泛復(fù)制于全國(guó)。

　　而地方投融資平臺(tái)的真正繁榮始于2008年下半年，在4萬(wàn)億投資的刺激政策出臺(tái)后，各家商業(yè)銀行紛紛高調(diào)宣布積極支持國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　2009年3月，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。”

　　匆忙間，雨后春筍般建立起的地方投資平臺(tái)公司，因缺乏規(guī)范的管理與可持續(xù)的資金平衡機(jī)制，現(xiàn)在陷入了困局。

　　華渝生認(rèn)為，這些公司問(wèn)題就出在“平臺(tái)”、“載體”都生不了根，不是真正意義上的市場(chǎng)主體。“如果就是一個(gè)政府向銀行借債的‘債體’，怎么會(huì)沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)呢？”華渝生說(shuō)。

　　經(jīng)營(yíng)性公司轉(zhuǎn)向

　　世行的報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)的政府類投資公司，應(yīng)不斷提高市場(chǎng)化程度，向經(jīng)營(yíng)性公司模式過(guò)渡，采用基于信用的借貸做法。

　　黃奇帆此前也曾表示，這類公司應(yīng)是一個(gè)真正的市場(chǎng)類的公司，才不會(huì)成為財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

　　華渝生認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施有超前性，必須要先投入，在當(dāng)前國(guó)家財(cái)稅體制下，城投類公司的存在有其合理性，關(guān)鍵是要建立一種不和財(cái)政收入掛鉤，通過(guò)企業(yè)自身運(yùn)作，使投融資達(dá)到平衡的良性循環(huán)機(jī)制。

　　以重慶城投公司的運(yùn)作為例，重慶城投主要承擔(dān)主城區(qū)大量道路、橋梁建設(shè)、舊城改造項(xiàng)目的投融資及建設(shè)任務(wù)。由于需要大量融資，重慶政府一方面為改善其財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，每年在財(cái)政預(yù)算中，安排了稅費(fèi)的返還。

　　另一方面，公司修橋，鋪路，土地價(jià)值一定會(huì)增加。“這個(gè)增值是政府投資行為帶來(lái)的，其收益理當(dāng)收歸政府，這就有了土地儲(chǔ)備的概念。”華渝生說(shuō)。

　　“公司履行政府指令性計(jì)劃，政府給予合理的資源配置，同時(shí)，通過(guò)有效市場(chǎng)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備地的保值增值，來(lái)償還投資債務(wù)，這就形成一種良性循環(huán)。”華渝生稱，“雖然我們是國(guó)有獨(dú)資公司，但我們與政府是一種合同，合約關(guān)系。做一個(gè)項(xiàng)目，怎么一個(gè)負(fù)債結(jié)構(gòu)，儲(chǔ)備地批多大的量，我和政府也要討價(jià)還價(jià)。我們也要提出土地預(yù)算。”

　　華渝生說(shuō)，黃奇帆曾說(shuō)過(guò)，不管是誰(shuí)，包括他本人，給八大集團(tuán)下任務(wù)，如果投融資不能平衡，都要頂著不做，這才是對(duì)企業(yè)，對(duì)政府負(fù)責(zé)。

　　重慶八大集團(tuán)的平衡之道，很大程度依賴土地的運(yùn)作。這是模式受到質(zhì)疑的地方。

　　不過(guò)，華渝生稱，在金融危機(jī)情況下，由于企業(yè)運(yùn)作機(jī)制良好，公司并沒(méi)有感到壓力。“金融危機(jī)可能房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)量會(huì)降低，但是生地變成熟地的成本，與生地與熟地之間價(jià)值的比較，永遠(yuǎn)有一個(gè)合理的增值空間。”

　　但八大集團(tuán)模式有其不可復(fù)制性。

　　重慶是大城市帶大農(nóng)村，城鄉(xiāng)之間很多未利用地，而根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，又屬于城市未來(lái)建成區(qū)，這給八大集團(tuán)提供了很大的空間，去進(jìn)行土地儲(chǔ)備。而像京津滬這類直轄市，或其他城市，要么城市化已進(jìn)行得差不多，要么儲(chǔ)備地塊有限。

　　另一方面，重慶是個(gè)省級(jí)架構(gòu)的直轄市，是扁平化的行政管理體制，有省級(jí)政府權(quán)限，又有市級(jí)的資源，所以可以便利地運(yùn)作這個(gè)模式。而其他城市，包括省會(huì)，就沒(méi)有這種便利。

　　“所以，各地方由于邊界條件不一樣，各個(gè)政府投資主體，必須把市情研究透，才能形成自身的投融資體制。要研究資源如何配置，債務(wù)如何平衡，有哪些平衡條件，如何創(chuàng)造這個(gè)平衡條件。”華渝生說(shuō)。